2 września 2018

sąd_zdjecie

Opinia dla Komitetu Obrony Sprawiedliwości KOS sporządzona przez dr hab. prof. UŚ Jacka Barcika


Udostępnij

Opinia dla Komitetu Obrony Sprawiedliwości KOS sporządzona przez dr hab. prof. UŚ Jacka Barcika w sprawie zgodności art. 89 § 1. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszecnych (Dz.U. 2018 poz. 23) ze standardami międzynarodowymi   Struktura opinii: 1. Treść art. 89 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych (usp) […]


Opinia dla Komitetu Obrony Sprawiedliwości KOS

sporządzona przez dr hab. prof. UŚ Jacka Barcika

w sprawie zgodności

art. 89 § 1. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszecnych (Dz.U. 2018 poz. 23)

ze standardami międzynarodowymi

 

Struktura opinii:

1. Treść art. 89 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych (usp)
2. Źródła standardów międzynarodowych w zakresie publicznej aktywności sędziów
3. Rekonstrukcja standardów międzynarodowych
3.1. Standard 1 – sędzia ma co do zasady prawo do korzystania z praw i wolności tak jak inni
obywatele
3.2. Standard 2 – działalność sędziego poza „sprawami związanymi z pełnionym urzędem”
3.3. Standard 3 – powinność jasnego sprecyzowania czynów będących podstawą
odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego
4. Konfrontacja art. 89 § 1 usp ze standardem międzynarodowym
4.1. Standard 1 – sędzia ma co do zasady prawo do korzystania z praw i wolności tak jak inni
obywatele
4.2. Standard 2 – działalność sędziego poza „sprawami związanymi z pełnionym urzędem”
4.3. Standard 3 – powinność jasnego sprecyzowania czynów będących podstawą
odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego
5. Konkluzja ostateczna

1. Treść art. 89 § 1. ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych (usp)

Art. 89.
§ 1. Żądania, wystąpienia i zażalenia w sprawach związanych z pełnionym urzędem sędzia
może wnosić tylko w drodze służbowej. W takich sprawach sędzia nie może zwracać się do
instytucji i osób postronnych ani podawać tych spraw do wiadomości publicznej.
§ 2. W sprawach o roszczenia ze stosunku służbowego sędziemu przysługuje droga sądowa.
§ 3. Przepis § 1 nie dotyczy żądań, wystąpień ani zażaleń kierowanych przez sędziego
bezpośrednio do Krajowej Rady Sądownictwa, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Ministra
Sprawiedliwości.

2. Źródła standardów międzynarodowych w zakresie publicznej aktywności sędziów

Konwencje międzynarodowe:
1. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, Dz. U. 1977 r., Nr 38 poz. 167.
2. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Dz. U. 1993 r., Nr 61
poz. 284.
Podstawowe akty „miękkiego prawa” (sof law):
1. Basic Principles on the Independence of the Judiciary, zob.: http://www.ohchr.org/EN/
ProfessionalInterest/Pages/IndependenceJudiciary.aspx.
2. Commentary on Te Bangalore Principles of Judicial Conduct, September 2007, United
Nations Ofce on Drugs and Crime, zob.: https://www.unodc.org/documents/corruption/
publications_unodc_commentary-e.pdf.
3. European Charter on the statute for judges, zob.: https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/
greco/evaluations/round4/European-Charter-on-Statute-of-Judges_EN.pdf.
4. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Compilation of
Venice Commission Opinions and Reports concerning Courts and Judges, Strasbourg, 2015,
CDL -PI(2015)001.
5. Komisja Wenecka, CDL(1995)73rev, Opinion on the regulatory concept of the
Constitution of the Republic of Hungary, § 10.
6. Komisja Wenecka, CDL -AD(2005)003, Joint Opinion on a Proposal for a Constitutional
Law on the Changes and Amendments to the Constitution of Georgia by Venice
Commission and OSCE/ODIHR, § 104.
7. Komisja Wenecka, CDL -AD(2014)018, Joint opinion of the Venice Commission and
OSCE/ODIHR on the draf amendments to the legal framework on the disciplinary
responsibility of judges in the Kyrgyz Republic.
8. Komisja Wenecka, CDL -PI(2015)001, CDL -AD(2010)004, Report on the Independence of
the Judicial System Part I: Te Independence of Judges, § 62.
9. Magna Carta Sędziów (Zasady podstawowe), zob.: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=1737949&Site=COE&direct=true.
10. Opinion no. 3 of the Consultative Council of European Judges (CC JE) to the attention of
the Committee of Ministers of the Council of Europe on the principles and rules governing
judges’ professional conduct, in particular ethics, incompatible behaviour and impartiality,
zob.: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&Ref=CC JE(2002)OP3&Sector=secDGHL&Language=lanEnglish&Ver=original&BackColorInternet=
FEF2E0&BackColorIntranet=FEF2E0&BackColorLo ged=c3c3c3&direct=true.
11. Recommendation CM/Rec(2010)12 of the Committee of Ministers to member states on
judges: independence, e fciency and responsibilities, zob.: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&Ref=CM/Rec(2010)12&Language=lanEnglish&Ver=original&BackColorInternet=C3C3C3
&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLo ged=F5D383&direct=true.
12. Te Bangalore Principles of Judicial Conduct 2012, zob.: http://www.unodc.org/pdf/crime/corruption/judicial_group/Bangalore_principles.pdf.
13. Universal Charter of the Judge, zob.: https://www.domstol.dk/om/otherlanguages/english/publications/Publications/Te%
20universal%20charter%20of%20the%20jugde.pdf.

3. Rekonstrukcja standardów międzynarodowych

3.1. Standard 1 – sędzia ma co do zasady prawo do korzystania z praw i wolności tak jak inni
obywatele

Europejska Karta Statutu Sędziów (European Charter on the statute for judges),
przyjęta w Strasburgu w 1998 r. ujmuje to wyraźnie w pkt. 4.2.: Sędziowie w sposób wolny
podejmują działania poza mandatem sędziowskim, włączając te, które są uosobieniem ich
praw jako obywateli.

Wolność ta: nie może być ograniczona, chyba że taka pozasądowa działalność jest nie
do pogodzenia z wymogiem zaufania do sędziego i jego bezstronnością.

Co do zasady sędzia jest zatem traktowany tak jak inni obywatele. Dokumenty
międzynarodowe każą traktować sędziego tak jak innych obywateli w zakresie korzystania z
praw i wolności, niemniej dopuszczają w tym zakresie konieczne ograniczenia. Interesujące
jest uzasadnienie takiego stanowiska. Opinia nr 3 Rady Konsultacyjnej Sędziów
Europejskich (CCJE) z 2002 r. dotycząca zasad i reguł rządzących profesjonalnym
zachowaniem sędziów, w szczególności etycznych, niewłaściwego zachowania i
bezstronności, w pkt. 27 podkreśla, że: sędziowie nie powinni być izolowani od
społeczeństwa w którym żyją, gdyż system sądowy nie może funkcjonować właściwie jeśli
sędziowie nie mają kontaktu z realiami. Co więcej, jako obywatele sędziowie cieszą się
podstawowymi prawami i wolnościami chronionymi zwłaszcza przez Europejską konwencję
praw człowieka (wolność wyrażania opinii, wolność religii itd.). Dlatego powinni
pozostawać generalnie wolni w zakresie angażowania się w pozazawodową działalność,
zgodnie z własnym wyborem.

Jeszcze dosadniej wyraża to komentarz do Zasad z Bangalore, w punktach 31
(zatytułowany: „Kompletna izolacja nie jest ani możliwa, ani korzystna”) i 32 („Kontakt ze
społeczeństwem jest konieczny”). Czytamy w nich: Jak niezależny od społeczeństwa
powinien być sędzia? Powołanie sędziego było niegdyś określane jako coś przypominającego
kapłaństwo. Kompletna izolacja sędziego od społeczeństwa, w którym sędzia żyje nie jest ani
możliwa, ani korzystna (pkt. 31).

Sędziego ubogaca nie tylko wiedza o świecie współczesnym; natura współczesnego prawa
wymaga, żeby sędzia żył, oddychał i uczestniczył w opiniach o tym świecie. Dzisiaj funkcje
sędziego wykraczają poza rozstrzyganie sporów. W coraz większym stopniu sędzia jest
wzywany do zajmowania się szerokim zakresem spraw dotyczących wartości społecznych i
praw człowieka, do decydowania o kontrowersyjnych kwestiach moralnych, i do
wykonywania tego w coraz bardziej pluralistycznym społeczeństwie. Jest mniej
prawdopodobne, że sędzia, który nie ma związku z rzeczywistością będzie efektywny. Nie
będzie dobrze służyło ani osobistemu rozwojowi sędziego, ani interesowi publicznemu jeśli
sędzia jest nadmiernie izolowany do społeczności której służy (…) Dlatego sędzia powinien,
do granic zgodnych ze specjalną rolą sędziego, pozostawać ściśle w kontakcie ze
społecznością (pkt. 32).

Podstawowe Zasady Niezależności Sądownictwa (Basic Principles on the
Independence of the Judiciary) przyjęte na VII kongresie ONZ nt. Zapobiegania
przestępstwom i traktowania ich sprawców w Mediolanie w 1985 r., i potwierdzone
następnie rezolucjami Zgromadzenia Ogólnego ONZ 40/32 z 29 listopada 1985 i 40/32 z 13
grudnia 1985 r., w punkcie 8 stanowią, że: w zgodzie z Powszechną Deklaracją Praw
Człowieka, sędziowie (members of the judiciary) są podobnie jak inni obywatele uprawnieni
do korzystania z wolności wypowiedzi, przekonań, stowarzyszania się i gromadzenia;
jednakże, realizując te prawa sędziowie zawsze powinni postępować w taki sposób, by
zachować godność ich urzędu oraz bezstronność i niezależność sądownictwa.

Podobnie, Powszechna Karta Sędziego (Universal Charter of the Judge), przyjęta
przez Centralną Radę Międzynarodowego Stowarzyszenia Sędziów w 1999 r. w art. 7
(Oustside activity) podkreśla, że: sędziowie nie mogą wykonywać żadnych innych funkcji,
niezależnie, czy publicznych, czy prywatnych, płatnych lub nie, które nie są w pełni zgodne z
ich obowiązkami i statusem sędziego.

Magna Carta Sędziów (Zasady podstawowe), dokument będący owocem prac Rady
Konsultacyjnej Sędziów Europejskich (CCJE) z 2010 r. w punkcie 18 odsyła do etyki, gdyż to
Zasady etyczne, różne od przepisów dyscyplinarnych, powinny wskazywać kierunki działań
sędziów. Powinny one zostać stworzone przez sędziów oraz być częścią ich szkolenia. Także
zalecenie CM/Rec(2010)12 Komitetu Ministrów Rady Europy do państw członkowskich w
sprawie sędziowskiej niezawisłości, efektywności i odpowiedzialności z 2010 r. podkreśla w
pkt. 72, że sędziowie powinni kierować się w swoich działaniach zasadami etyki zawodowej.
Zasady te (…) zawierają także wskazówki dla sędziów jak mają się zachowywać.

Niekiedy sędzia ma wręcz moralny obowiązek włączenia się w debatę publiczną.
Komentarz do Zasad z Bangalore dotyczących zasad zachowania sędziów (Commentary on
The Bangalore Principles of Judicial Conduct, September 2007, United Nations Office on
Drugs and Crime) w pkt. 140, zatytułowanym „Kiedy sędzia może czuć moralny obowiązek
zabrania głosu” (When the judge may feel a moral duty to speak) stanowi, że niekiedy sędzia,
jako człowiek, ze swoim sumieniem, moralnością, uczuciami i wartościami, może czuć
moralny obowiązek wypowiedzi. Przykładowo, podano tu m.in. podpisanie petycji, aby
wyrazić sprzeciw wobec wojny, wsparcie dla polityki oszczędzania energii lub finansowania
instytucji do walki z ubóstwem. Może to dotyczyć tak spraw lokalnych, jak i globalnych.
Jeśli jednak w związku z takim działaniem pojawi się wątpliwość co do bezstronności
sędziego w konkretnej sprawie, będzie on musiał wyłączyć się od rozstrzygania.

3.2. Standard 2 – działalność sędziego poza „sprawami związanymi z pełnionym urzędem”

Dokumenty międzynarodowe nie definiują pojęcia „spraw związanych z pełnionym
urzędem”. Posługują się elementami opisowymi, zdecydowanie podkreślając wymóg
apolityczności. Sędzia powinien unikać wszelkich zachowań pozwalających identyfikować go
z konkretną opcją polityczną (np. udział w konwencjach partyjnych), narażających go na
polityczne ataki lub sprzecznych z godnością urzędu sędziego (Komentarz do Zasad z
Bangalore, pkt. 134). Nie może być także członkiem partii politycznej (Komisja Wenecka,
CDL-AD(2005)003, Joint Opinion on a Proposal for a Constitutional Law on the Changes
and Amendments to the Constitution of Georgia by Venice Commission and OSCE/
ODIHR, §104). Z tego względu uzasadnione są krajowe regulacje wprowadzające zasadę
incompabilitas (niepołączalności) w zakresie pełnienia urzędu sędziego oraz limitujące
aktywność polityczną sędziów (Komisja Wenecka, CDL-PI(2015)001, CDL-AD(2010)004,
Report on the Independence of the Judicial System Part I: Te Independence of Judges, §62).
Dopuszcza się tutaj wprowadzenie szerszych ograniczeń niż te, które dotykają sfery
prywatnej życia sędziego, choć, jak zauważa Komisja Wenecka „indywidualna wolność
sędziów jest przedmiotem stałej dyskusji” (Komisja Wenecka, CDL(1995)73rev, Opinion on
the regulatory concept of the Constitution of the Republic of Hungary, §10). Nie jest
natomiast jasne, czy ciążący na sędziach zakaz publicznego popierania lub krytykowania
partii politycznych powinien by ć rozumiany jako całkowity zakaz ekspresji opinii w
jakichkolwiek sprawach o charakterze politycznym. W tym zakresie Komisja Wenecka
zwróciła uwagę na niepożądany tzw. efekt mrożący (chilling e fect), kiedy to obawa przed
sankcjami dyscyplinarnymi powstrzymuje sędziego od korzystania z prawa do swobody
wypowiedzi. Komisja rozważała tę kwestię w konkretnym przypadku sankcji dyscyplinarnej,
w postaci złożenia z urzędu sędziego, za wypowiedzi dotyczące funkcjonowania wymiaru
sprawiedliwości, gdyż wypowiedzi takie traktowano jako mające charakter polityczny.
Komisja stwierdziła, że grożąca za nie sankcja dyscyplinarna jest nieproporcjonalna (Komisja
Wenecka, CDL-AD(2014)018, Joint opinion of the Venice Commission and OSCE/ODIHR
on the draf amendments to the legal framework on the disciplinary responsibility of judges
in the Kyrgyz Republic, §34). Rodzi to pytanie o udział sędziego w debacie publicznej (np.
poprzez wypowiedzi medialne, udział w demonstracjach, stowarzyszeniach), która nierzadko
nie da się oddzielić od elementów politycznych. Zasadniczo, sędzia powinien unikać sytuacji
które wiązałyby się z publicznymi kontrowersjami (np. publiczne spotkania z politykami),
gdyż istotą bycia sędzią jest zdolność widzenia przedmiotu sporu w obiektywny i sądowy
sposób. Równie ważne dla sędziego jest, by być postrzeganym przez opinię publiczną jako
osoba wykazująca odrębne, bezinteresowne, pozbawione uprzedzeń, bezstronne, otwarte
podejście, które charakteryzuje sędziego (Komentarz do Zasad z Bangalore, pkt. 136). Jeśli
sędzia wkracza na arenę polityczną i uczestniczy w publicznych debatach, tak poprzez
wygłaszanie opinii w sprawach kontrowersyjnych, dyskusję z osobami życia publicznego, czy
też krytykowanie rządu, musi liczyć się z tym, że jego legitymacja do działania w charakterze
sędziego zostanie podważona (Komentarz do Zasad z Bangalore, pkt. 136). Oznacza to, że
sędzia musi ostrożnie ważyć swoje ewentualne zaangażowanie publiczne i unikać
wypowiedzi lub zachowań wiążących się ze sferą polityki. Niemniej, to ostrożne podejście
doznaje wyjątków w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, sędziowie są jak najbardziej uprawnieni
do brania udziału w debatach publicznych dotycz ących krajowej polityki sądowej. Powinni
być wręcz konsultowani i odgrywać „aktywną” rolę w przygotowywaniu aktów prawnych
dotyczących statusu sędziego i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwo ści (Opinia nr 3 Rady
Konsultacyjnej S ędziów Europejskich, pkt. 34). Mogą także, choć z zachowaniem
powściągliwości, wypowiadać o sprawach „które są politycznie kontrowersyjne”, a które
bezpośrednio wpływają na działalność sądów, niezależność sądownictwa (włączając w to
kwestię sędziowskich zarobków), administrację systemem sądownictwa lub integralność
osobistą sędziego. Sędziowie muszą jednak pamiętać, że ich publiczne komentarze są
niekiedy przyjmowane jako stanowisko całego sądownictwa, gdyż poglądy wygłaszane przez
sędziego jako osobę fizyczną są w odbiorze publicznym często utożsamiane z pełnieniem
urzędu sędziego (Komentarz do Zasad z Bangalore, pkt. 138). Po drugie, sędzia może
uczestniczyć w publicznej dyskusji dotyczącej prawa, tak w celach edukacyjnych, jak i
przedstawiając słabości prawa. Dopuszczalne jest także komentowanie aktów prawnych,
choć powinno je oceniać w sposób zorganizowany środowisko sędziowskie, a nie pojedynczy
sędzia. Komentarze nie powinny także mieć charakteru politycznego, czy wiązać się z
wypowiedziami o konstytucyjności projektowanych przepisów. Zamiast tego odnosić się
powinny do praktycznych konsekwencji projektowanych regulacji (Komentarz do Zasad z
Bangalore, pkt. 139).

W sprawie występów sędziowskich w mediach zalecana jest ostrożność, przy
jednoczesnym podkreśleniu, że może to służyć edukacji prawnej społeczeństwa. Stąd
właściwe jest występowanie w audycjach poświęconych prawu. Przy ocenie, czy dany występ
jest właściwy, czy nie, bierze się pod uwagę takie czynniki, jak: częstotliwość występów
medialnych, charakter odbiorców, temat występu, komercyjny lub nie charakter programu
(Komentarz do Zasad z Bangalore, pkt. 152).

Pomimo, że sędziom przysługują zasadniczo takie same prawa obywatelskie, jak
pozostałym członkom społeczeństwa, to ciąży na nich szczególny obowiązek dbania o
godność urzędu sędziego. Powoduje on, że, jak w pkt. 4.3. wskazuje Europejska Karta Statutu
Sędziów, powinni oni powstrzymywać się od wszelkiego zachowania, działania lub ekspresji
takiego rodzaju, że wpływa ona na zaufanie co do bezstronności i niezawisłości sędziego.
Podobnie ujmuje to opinia nr 3 Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich w pkt. 37 i 39.
Zaleca ona, aby krajowe zasady etyki zawodowej sędziów wymagały od sędziów unikania
jakiejkolwiek działalności zagrażającej godności ich urzędu i utrzymaniu publicznego
zaufania do systemu sądowego poprzez minimalizowanie ryzyka kon fliktu interesów.
Podkreśla zarazem, że precyzyjny podział pomiędzy tym, co jest dozwolone a co zakazane
dla sędziego, powinien być wytyczany odrębnie w każdym państwie (pkt. 39). Granice
sędziowskiej swobody w sferze publicznej wytycza zatem godność sprawowanego urzędu
oraz społeczne zaufanie do bezstronności i niezawisłości sędziego. Wszelkie zachowania
godzące w te wartości byłyby nieakceptowane, zaś swoboda sędziego mogłaby podlegać
ograniczeniom.

Warto tu jednak zwrócić uwagę na dwie sprawy. Po pierwsze, granica miedzy tym co
akceptowalne, a co nie, jest różna w poszczególnych społeczeństwach. Nawet w ramach
szerszej europejskiej rodziny narodów, symbolizowanej przez Radę Europy, mogą być w tej
materii różnice. Dużą rolę odgrywa w tym zakresie czynnik kulturowy i stopień pluralizmu
aksjologicznego w danym społeczeństwie. Powoduje to, że problematyczne byłoby
stworzenie uniwersalnych, czy nawet regionalnych wzorców zachowań sędziowskich. Po
drugie, barwność życia powoduje, ze niemożliwe jest stworzenie kazuistycznego,
zamkniętego katalogu akceptowalnych zachowań sędziów w sferze publicznej. Jakikolwiek
kodeks zawodowej etyki sędziowskiej, który próbowałby to czynić, byłby z góry skazany na
niepowodzenie.

Jak zatem odróżnić dopuszczalne zachowanie od takiego, które powinno spotkać się
z negatywną oceną? Dokumenty międzynarodowe proponują stosowanie w tym zakresie
testu „racjonalnego obserwatora”. Test ten polega na ocenie zachowania sędziego z
perspektywy zewnętrznego obserwatora, przy czym powinien on być „racjonalny” i
„świadomy” (reasonable, informed observer). Jak stanowi pkt. 28 opinii nr 3 Rady
Konsultacyjnej Sędziów Europejskich: zawsze trzeba zadać pytanie, czy w szczególnym
społecznym kontekście, w oczach racjonalnego, świadomego obserwatora, sędzia angażuje się
w działania, które mogą obiektywnie zagrażać jego niezawisłości lub bezstronności. Jeżeli
sędzia przejdzie test ten pomyślnie, jego zachowanie jest akceptowalne w oczach takiego
obserwatora, nie budzi wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności sędziego, to znaczy
że mieści się w granicach zawodowej etyki. W przeciwnym razie, sędzia może narazić się na
konsekwencje dyscyplinarne. Komentarz do Zasad z Bangalore dotyczących zasad
zachowania sędziów (Commentary on Te Bangalore Principles of Judicial Conduct
September 2007, United Nations Office on Drugs and Crime) daje pewne wskazówki, w jaki
sposób powinna być dokonywana ocena zachowania sędziego. W jej ramach powinno się
uwzględniać sześć czynników wpływających na ocenę:

a) natura zachowania sędziego, czy miało ono publiczny, czy też prywatny charakter,
czy było sprzeczne z obowiązującym prawem;

b) granica, do której dane zachowanie jest chronione jako mieszczące się w ramach
wykonywania indywidualnego prawa – sędzia także ma prawo do korzystania z wolności
wypowiedzi gwarantowanej w art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka;

c) stopień dyskrecji i roztropności wykazywany przez sędziego;

d) fakt, czy zachowanie było szczególnie szkodliwe dla osoby najbardziej narażonej
(most closely involved) lub w sposób racjonalny obraźliwe (reasonably o fensive) dla innych;

e) stopień szacunku lub braku szacunku dla publicznych i indywidualnych
odbiorców (public or individual members of the public) demonstrowany zachowaniem
sędziego;

f) stopień, w jakim zachowanie sędziego świadczy o jego stronniczości,
uprzedzeniach lub uleganiu niewłaściwym wpływom (improper influence).

3.3. Standard 3 – powinność jasnego sprecyzowania czynów będących podstawą
odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego

Przewinienie służbowe (w opiniach Komisji Weneckiej stosowane jest określenie
offence), za które sędzia ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną powinno być popełnione z
zamiarem bezpośrednim lub wiązać się z poważnym zaniedbaniem. Czyny, które dotyczą
jedynie „działalności sądowej” nie powinny być zagrożone sankcjami dyscyplinarnymi.
Zasadniczo zaleca się jako dobrą praktykę, by państwa w swoich regulacjach wewnętrznych
przyjmowały kazuistyczną, zamkniętą listę przewinień, a nie stosowały ogólnej definicji,
która może okazać się nieprecyzyjną. Ma ona być na tyle jasna, by po pierwsze,
zainteresowany sędzia mógł zdawać sobie sprawę z konsekwencji swojego zachowania, po
drugie zaś, ograniczyć dyskrecjonalność w uruchamianiu postępowań dyscyplinarnych.
Nieprecyzyjne są zw łaszcza takie sformułowania jak „naruszenie dyscypliny”, „zawodowa
niekompetencja”, „czyny niemoralne”, czy „inne działania w związku z pełnieniem
obowiązków”. Komisja Wenecka krytykuje tak że używanie zwrotu „naruszenie ślubowania”
jako podstawy złożenia sędziego z urzędu, postulując zastąpienie go sformułowaniem
„popełnienie czynu zabronionego niedającego się pogodzić z dalszym wypełnianiem
obowiązków sędziego”. Złożenie z urzędu musi by poprzedzone postępowaniem
dyscyplinarnym, które potwierdzi zarzut stawiany obwinionemu. Nie powinno się także
stawiać sędziemu zarzutów dyscyplinarnych związanych z nadzorem nad wykonywaniem
orzeczeń sądowych.

Obowiązek sprecyzowania przez państwo definicji przewinień, za które sędzia
krajowy może ponosić odpowiedzialność dyscyplinarną wyraził także Europejski Trybunał
Praw Człowieka w swoim wyroku w sprawie Oleksandr Wołkow przeciwko Ukrainie. W
pkt. 178 powyższego wyroku, ETPC stwierdził: w kontekście prawa dyscyplinarnego istnieć
powinno rozsądne podejście do oceny precyzji ustawowej, by ze względu na obiektywną
konieczność, actus reus (przesłanki popełnienia) takich czynów karalnych określać z
zastosowaniem języka ogólnego. W przeciwnym razie przepisy ustawy mogą nie objąć
danego rodzaju spraw w sposób pełny i będą wymagać ciągłej weryfikacji i aktualizacji ze
względu na liczne pojawiające się w praktyce nowe okoliczności. Zatem, opis przewinienia
dyscyplinarnego w ustawie, oparty na liście konkretnych zachowań, lecz sporządzony w celu
stosowania ogólnego i względem nieokreślonej liczby osób, nie gwarantuje, że zasada
przewidywalności prawa zostanie odpowiednio spełniona. Należy wskazać i zbadać
pozostałe czynniki wywierające wpływ na jakość regulacji prawnych oraz adekwatność
ochrony prawnej przed arbitralnością.

4. Konfrontacja art. 89 § 1 usp ze standardem mi ędzynarodowym

4.1. Standard 1 – sędzia ma co do zasady prawo do korzystania z praw i wolności tak jak inni
obywatele

Niekwestionowanym współcześnie standardem europejskim, przewidzianym w art.
10 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC),
jest wolność nieskrępowanego i publicznego posiadania i wyrażania opinii. Korzystają z niej
także sędziowie. Mimo że granice tej wolności muszą podlegać i podlegają koniecznym
ograniczeniom, np. ze względu na bezpieczeństwo państwowe, ochronę moralności oraz
praw i wolności innych osób, to dostrzec można stałą tendencję do poszerzania jej zakresu.
Dotyczy to takich kwestii jak np. wolność prasy, wolność ekspresji artystycznej, wolność
badań naukowych, dopuszczalna krytyka funkcjonariuszy publicznych.

ETPCz wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie znaczenie wolności
wyrażania opinii. Stanowi ona jeden z podstawowych filarów społeczeństwa
demokratycznego oraz podstawowy warunek jego rozwoju i samorealizacji jednostki. Nie
ogranicza się przy tym tylko do „informacji” i „poglądów”, które są przychylnie
przyjmowane, ale także do tych, które obrażają, oburzają czy wprowadzają niepokój. Takie
są wymogi pluralizmu, tolerancji i otwartości, bez których demokratyczne społeczeństwo nie
istnieje. Wolność ta podlega ograniczeniom określonym w art. 10, które muszą jednakże być
rozumiane wąsko. Potrzeba ograniczeń musi być uzasadniona przekonywująco. Dla
stwierdzenia, czy skarżone państwo zasadnie ograniczyło wolność wypowiedzi, ETPCz
posługuje się trójstopniowym testem. Zakłada on, że ograniczenie wolności wypowiedzi (np.
skazanie za obrazę wymiaru sprawiedliwości) jest dopuszczalne, jeśli:

– jest przewidziane przez ustawę krajową (jest to tzw. legalność formalna),

– ingerencja w sferę wolności wypowiedzi służy ochronie wartości wymienionych w
art. 10 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, w katalogu których znajduje się
konieczność zagwarantowania powagi i bezstronności władzy sądowej (jest to tzw. legalność
materialna),

– ograniczenie wolności wypowiedzi musi być niezbędne.

Przymiotnik „niezbędny”, w rozumieniu art. 10 ust. 2 EKPCz, zakłada istnienie „naglącej
potrzeby społecznej”. Państwa – strony EKPCz mają pewien margines swobody w ocenie
tego, czy istnieje tego rodzaju potrzeba, ale podlega to równoległemu nadzorowi
europejskiemu obejmującemu zarówno ustawodawstwo, jak i decyzje wykonawcze, nawet te
wydane przez niezawisły sąd. ETPCz jest zatem upoważniony do wydania końcowego
wyroku w kwestii tego, czy „ograniczenia” są zgodne z wolnością wypowiedzi
zagwarantowaną przez art.10.

Spełnienie tego warunku ETPCz ustala każdorazowo dla danej sprawy, stosując tzw.
test proporcjonalności. W pierwszym rzędzie bada, czy ograniczenie było niezbędne w
społeczeństwie demokratycznym (test „konieczności w demokratycznym społeczeństwie”).
Jest to powiązane z ustaleniem „naglącej potrzeby społecznej”. Wolność wypowiedzi może
być ograniczona (wyjątki od zasady), jednak ograniczenia trzeba interpretować wąsko, a ich
niezbędność musi być przekonująco wykazana przez zaskarżone państwo. Ponadto, ETPCz
musi zbadać, czy ingerencja miała na celu realizację uzasadnionego celu, w naszym
przykładzie ochronę powagi władzy sądowej. W szczególności Trybunał musi ustalić, czy
podjęte środki były „proporcjonalne do osiągnięcia przewidzianego prawem celu”. Czyniąc
tak, Trybunał musi się upewnić, że władze krajowe, opierając się na dopuszczalnej ocenie
istotnych faktów, zastosowały standardy, które były zgodne z zasadami zawartymi w art. 10
EKPCz.

Trybunał podkreśla, że ocenia ingerencję w wolność wypowiedzi całościowo w danej
sprawie. Dotyczy to też np. treści opinii formułowanych wobec osób ukaranych za nadużycie
wolności wypowiedzi (czyli skarżących przed ETPCz) oraz kontekstu w jakim zostały
wypowiedziane. W szczególności, Trybunał decyduje, czy ingerencja w czyjąś wolność
wypowiedzi była „proporcjonalna do realizowanego uzasadnionego celu” oraz czy przyczyny
podane przez władze krajowe mające ją uzasadnić były „właściwe i wystarczające”.
Dokonując tego, Trybunał musi się upewnić, że władze krajowe zastosowały standardy
pozostające w zgodności z zasadami zawartymi w art. 10 EKPCz, a ponadto, że oparły one
swoje orzeczenia na dającej się zaakceptować ocenie właściwych faktów. Trybunał musi
zbadać, czy biorąc pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy, ostateczny wyrok sądu
krajowego stanowił nieproporcjonalne naruszenie prawa do wolności wyrażania opinii.
Postępując w ten sposób, Trybunał musi ustalić, czy w okolicznościach danej sprawy została
zachowana należyta równowaga między z jednej strony koniecznością ochrony władzy
sądowniczej, a z drugiej strony ochroną wolności wyrażania opinii przez osobę ukaraną (i
wnoszącą skargę przed ETPC). W ocenie proporcjonalności ingerencji, czynnikami branymi
pod uwagę są także natura oraz surowość wymierzonej kary.

Art. 89 § 1usp nie spełnia standardów przewidzianych trójstopniowym testem
stosowanym przez ETPCz. Ustawodawca nie udowodnił zaistnienia trzeciego elementu testu
w postaci wymogu „niezbędności”. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że tego rodzaju
ograniczenie wolności wypowiedzi sędziów jako obywateli jest niezbędne w
demokratycznym społeczeństwie. W związku z powyższym art. 89 § 1usp stanowi
nieuzasadnione, sprzeczne z EKPCz ograniczenie wolności wypowiedzi sędziego
gwarantowanej w art. 10 EKPCz.

4.2. Standard 2 – działalność sędziego poza „sprawami związanymi z pełnionym urzędem”

Art. 89 § 1 usp nie definiuje pojęcia „spraw związanych z pełnionym urzędem”. Rodzi
to dla sędziów sytuację niepewności prawnej, nie daje bowiem wskazówek, za jakie czyny
sędzia może spodziewać się ewentualnych sankcji dyscyplinarnych. Wiąże się to z trzecim
standardem.

4.3. Standard 3 – powinność jasnego sprecyzowania czynów będących podstawą
odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego

Brak sprecyzowania w art. 89 usp czynów będących podstawą odpowiedzialności
dyscyplinarnej, przy jednoczesnym zwiększeniu roli Ministra Sprawiedliwości w zakresie
postępowań dyscyplinarnych sędziów, potencjalnie może wpływać na sędziowską
niezawisłość. Sędziowie są bowiem zagrożeni możliwością wszczynania wobec nich
postępowań dyscyplinarnych. Wywołuje to tzw. efekt mrożący, polegający na tym, że
sędziowie w obawie przed sankcjami powstrzymywać się mogą przed wystąpieniami
publicznymi. Szkodliwe działanie takiego efektu zauważył ETPCz w sprawie Baka przeciwko
Węgrom z 2016 r.: Trybunał przypomina również o „efekcie mrożącym”, jaki groźba sankcji
wywiera na wykonywanie prawa do wolności wyrażania opinii, w szczególności w przypadku
innych sędziów chcących uczestniczyć w debacie publicznej poświęconej wymiarowi
sprawiedliwości i sądownictwu. Skutek ten, który działa na szkodę społeczeństwa jako
całości, jest również czynnikiem dotyczącym proporcjonalności sankcji lub nałożonego
środka karnego.

5. Konkluzja ostateczna

Przepis art. art. 89 § 1 jest niezgodny ze standardami międzynarodowymi.
Bezpodstawnie ogranicza wolność wypowiedzi sędziów, gdyż ustawodawca nie uzasadnił
„niezbędności” takiego ograniczenia. Nie zawiera definicji „spraw związanych z pełnieniem
urzędu”, co powoduje sytuacje niejasności prawnej. Potencjalnie godzi w niezawisłość
sędziowską, wprowadzając efekt mrożący.

Dr hab. prof. UŚ Jacek Barcik

Uniwersytet Śląski, Wydział Prawa i Administracji,

Katedra Prawa Międzynarodowego Publicznego i Prawa Europejskiego

Email: [email protected]

Wrzesień, 2018


PDF do pobrania


Opinia_prof. J. Barcik